DMZ 관할권 둘러싼 한미 힘겨루기...동맹 갈등 막을 ‘공동관리’ 묘안 짜야

- ‘평화의 길’ 재개방 등 주권 회복과 안보 공백 사이의 과제 -

 

 

이영종 한국국가전략연구원 북한연구센터장

 

비무장지대(DMZ)를 둘러싼 논란은 오랜 기간 남북한 사이, 또는 유엔군사령부로 대표되는 미국 측과 북한 간의 분쟁 성격을 지녔다. 그런데 한미가 그 관할권을 놓고 신경전을 벌이고 있다. 올 들어서는 서로의 시각차를 더욱 크게 드러내더니 노골적으로 상대방의 견해에 대해 반박하는 입장을 공개 피력하는 상황이 이르렀다.

 

단순히 실무 관리 차원의 논의가 아니라 한국의 안보관련 장관이 나서 유엔사의 DMZ 관리 권한에 대한 의문을 제기하고, 미군 측이 공개적으로 ‘불가’ 입장을 밝히면서 반박하는 국면에 이르렀다. 여기에 정치권 일부까지 가세해 관련 입법을 추진하려는 움직임을 가시화 하는 모양새다. 이대로 가다가는 자칫 한미동맹의 균열까지 초래할 위기상황으로 치닫게 될 것이란 우려가 나온다. 대책 마련이 시급하다는 얘기다.

 

 

◆ 정상회담 훈풍에 개방됐다 2년 전 중단

불씨를 당긴 건 지난해 7월 취임 이후 대북‧안보 현안과 관련해 연일 전향적 조치를 쏟아낸 정동영 통일부 장관이다. 정 장관은 지난 1월 21일 강원도 고성의 DMZ 평화의 길 고성 A코스를 방문한 자리에서 “이 길은 한반도 평화와 공존으로 나아가는 진정한 평화의 길”이라고 강조했다. 그러면서 “이재명 정부의 선제적 신뢰 회복 조치 차원에서 DMZ 내부 구간을 다시 열어 평화의 길이 본래의 모습을 되찾을 수 있도록 노력 하겠다”고 말했다. 앞서 대북 신뢰 조치의 일환으로 DMZ 평화의 길 재개방을 공약했던 걸 실행에 옮기겠다는 의미였다.

 

정 장관과 통일부는 고성 A구간의 재개방이 가장 현실적이라 판단하고, 군과 유엔사와 집중 협의를 계획했다. 고성 DMZ 평화둘레길은 A와 B로 나뉘는데 A코스는 통일전망대에서 출발해 해안 철책선을 따라 도보로 이동해 금강산전망대까지 2시간을 걷는 7.2km 구간이다. B코스는 통일전망대에서 금강산전망대까지 차량을 타고 왕복 이동하는 7.2km 구간(1시간 10분 소요)이다.

 

앞서 문재인 정부는 2019년 4월 남북 정상회담 개최 등 관계 개선 분위기 속에서 'DMZ 평화의 길'을 개방했다. 강원 고성과 철원, 경기도 파주 등 3개 코스가 일반인에게 공개돼 시민들이 DMZ 내부 구간을 직접 걸으며 평화의 의미를 체감할 수 있었다. 이는 DMZ를 군사적 긴장의 상징에서 평화와 생태의 공간으로 전환하려는 상징적 조치였다. 이런 움직임에 유엔사도 화답했다. 당시 고성 전방지역에 조성된 ‘비무장지대 평화둘레길’ 여행을 승인하는 조치를 로버트 에이브럼스 당시 사령관 명의로 취했다. 이 또한 도널드 트럼프 당시 대통령과 김정은 국무위원장 간의 싱가포르‧하노이 정상회담 개최라는 유화 기류가 배경이 된 것으로 볼 수 있다.

 

하지만 2024년 4월 북한의 군사적 도발 증가와 안보 상황 악화를 이유로 DMZ 내부 구간 출입이 중단되었다. 유엔사는 ‘보안상의 이유로 출입이 제한된다’는 취지를 밝힌 뒤 “이 구간들은 유엔사 관할에 속해 있으며 현재 DMZ 출입 정책과 절차에는 변동이 없다”고 밝혔다.

 

이번 정 장관의 평화의 길 개방 의사에 대해 유엔사는 즉각 반대 의사를 표명하는 등 난색을 표했다. 유엔사는 언론 입장문에서 “평화의 길 대부분은 비무장지대 외부에 위치해 일반인에게 개방돼 있지만, DMZ 내 3개 도보 구간은 보안상의 이유로 출입이 제한된다”며 “이 구간들은 유엔사 관할에 속해 있으며 현재 DMZ 출입 정책과 절차에는 변동이 없다”고 강조했다.

 

 

◆ 유엔사 “한국 정부도 70여 년간 관할권 인정”

상황이 이렇게 번지자 국내 일각에서는 ‘헌법상 대한민국 영토인 DMZ가 왜 73년간 외국 군사령관의 관할 아래 놓여 있는가’라는 문제 제기가 있었고 다른 쪽에서는 ‘주권 회복 요구는 정당한가, 아니면 안보 위기를 자초하는 위험한 시도인가’라는 의문도 불거졌다. 또 한미 간 DMZ 관리를 둘러싼 갈등과 딜레마를 해결할 수 있는 현실적 대안 마련이 긴요하다는 지적이 대두했다.

3년간의 6.25 전쟁을 치른 뒤 1953년 7월 27일 체결된 정전협정은 군사분계선(MDL)을 중심으로 남북 각 2km의 비무장지대를 설정했다. 정전협정 제1조는 DMZ 설치와 무장 병력 및 무기 철수를 규정하고 있으나, 흥미롭게도 원문에는 ‘관할권(jurisdiction)’이라는 명시적 표현은 없다. 대신 ‘군사통제(military control)’라는 단어가 여러 차례 등장한다.

 

유엔사는 정전협정 제1조 8항과 9항, 10항과 그 후속 합의서를 근거로 DMZ 출입 통제 권한을 주장하고 있다. 유엔사 규정 551-4는 “유엔사가 통제하는 남측 비무장지대 출입 승인 권한은 유엔사군정위 비서장에게 있다”고 명시하고 있다. 유엔사 관계자가 한국 국방부 출입기자를 대상으로 지난 1월 28일 가진 기자간담회에서 “정전협정은 유엔군사령관이 민사·행정까지 다 책임지는 것을 명시하고 있고, 후속합의서를 통해 이 권한이 더 강화됐다”면서 “지난 70여 년간 한국 정부도 유엔군사령관이 DMZ 관할권을 갖고 있다고 인정해 왔다”고 언급한 건 이를 지칭한 것이다.

 

◆ 북한 측 반발이나 문제 제기 가능성

DMZ 관할권 문제는 단순히 유엔사와 한국 정부 간 문제뿐 아니라 집권당인 더불어민주당까지 가세하면서 한층 복잡하게 돌아가고 있다. 정동영 장관과 통일부의 이슈제기에 맞춰 민주당은 'DMZ의 평화적 이용에 관한 법률'(DMZ법) 제정을 추진하고 있다. 이 법안은 비군사적·평화적 목적의 DMZ 출입 허가 권한을 통일부 장관에게 부여하는 내용을 골자로 하고 있다. 민주당과 통일부는 “유엔사와의 사전 협의 절차를 포함하고 있어 정전협정과 충돌하지 않는다”는 주장을 펼친다.

그렇지만 유엔사는 1월 28일 기자간담회에서 “DMZ법이 통과된다면 정전협정에 정면으로 위배되고, 한국 정부가 협정 적용 대상이 되지 않겠다고 선언하는 것과 마찬가지”라며 반대 입장을 분명히 했다. 또 “만약 한국 정부가 유엔사의 승인 없이 비무장지대 내 민간인 출입을 허가한다면 정전협정 위반에 해당한다”면서 “정전협정 상 군사분계선 이남의 비무장지대 관할권은 유엔군사령관에게 있으며, 지난 70여년간 어떤 변화도 없었다”는 점을 강조했다.

 

유엔사는 DMZ 내 사고발생이나 안전문제에 민감한 반응을 보이는 모습이다. 유엔사 관계자는 “DMZ법에 따르면 유엔군사령관은 DMZ 내부 출입을 전혀 통제하지 못하지만 (안전사고 등이 발생하면) 책임을 져야 한다”고 말했다. 권한은 없이 책임만 지는 꼴이 된다며 한국 정부의 입장을 비판한 뒤 “이는 정전협정에 명시된 유엔군사령관의 책임과 상반된 내용”이라고 반박하기도 했다.

 

유엔사 측은 이와 관련한 북한 측의 반발이나 문제제기 가능성까지 언급했다. 그는 “다른 당사국들의 심각한 우려(significant concern)를 불러올 것”이라며 이 문제가 힌미 간의 이슈로 그치는 게 아니라는 점을 설명했다. 유엔사가 한국 정부와 여당의 입법 추진에 대해 ‘위반’이나 ‘충돌’ 등의 강한 용어까지 써가며 공개 반박에 나선 건 매우 이례적인 상황이다. 이는 유엔사가 DMZ 관할권 문제를 자신의 존립과 직결된 핵심 권한으로 간주하고 있음을 보여주며, 특히 한미 간에 갈등으로 번질 수 있음을 예고하고 있다.

 

 

◆부처 간 이견 속 국방부는 ‘공동관리’ 제안

DMZ 관할권을 둘러싼 이슈가 만만치 않다는 건 한국 정부 내에서도 부처 간 미묘한 기류 차이가 드러난다는 점에서도 알 수 있다. 통일부는 “정부는 국회의 입법권을 존중한다는 입장에서 DMZ법 제정 논의에 협조해 나갈 계획”이라며 “국회의 DMZ법은 DMZ 출입과 관련해 유엔사와 사전협의 절차를 포함하고 있다”고 강조하며 반색하는 분위기다. 이에 반해 외교부와 국방부는 신중한 입장을 드러내며 관망하는 분위기다. 외교 소식통은 “대미 투자와 쿠팡 등 미국이 불편해하는 현안이 많은데 DMZ 마저 한미 간의 갈등 요인이 되고 있어 우려스럽다”는 입장을 보였다. 트럼프 2기 행정부 출범 이후 한미관계가 관세, 방위비 분담금 등 다양한 현안으로 긴장 상태에 있는 상황에서 DMZ 문제가 추가적인 갈등 요인으로 부상하는 데 따른 우려를 나타낸 것으로 볼 수 있다.

 

국방부는 지난 2월 새로운 방안을 제시하면서 해법 도출에 나섰다. 여러 차례 실무선에서 유엔사에 ‘DMZ 남측구역을 남측 철책 기준으로 분할하여 공동 관리하자’는 절충안을 제안한 것이다. 이는 구체적으로 MDL 기준 남쪽 2km까지인 DMZ 남측구역 중 남측 철책 이북은 계속 유엔사가 관할하고, 철책 이남은 한국군(국방부)이 관할하도록 하자는 구상이다. 이런 국방부의 제안은 DMZ 관할권을 군사·비군사적 목적으로 구분하기보다 지역을 기준으로 분할하여 공동 관리하자는 일종의 절충안으로 볼 수 있다. 한국군 철책이 DMZ 안에 있는 경우, 한국군 철책선 이남 구역을 드나드는 민간인의 출입 승인 권한 등을 한국군이 행사하게 해달라는 것이다.

 

이 방안이 관철되면 현재 유엔사가 관할하는 DMZ 면적 중 약 30~40%를 한국군이 관리하게 된다는 게 국방부 설명이다. 국방부는 이와 함께 한미통합국방협의체(KIDD)와 한미안보협의회(SCM) 등 양측 간 협의 채널에서 이 문제를 협의하는 방안을 추진 중인 것으로 알려져 있다.

그렇지만 유엔사의 반응은 냉담하다. 그동안 “정전협정상 DMZ 관리는 유엔군사령관의 책임”이란 입장에서 물러나기 어렵다고 밝혀온 만큼 한국 측 제안을 수용하기 어렵다는 얘기다. 유엔사 측은 “(DMZ 출입 통제권은) 정전협정의 집행에 관련된 것이고 유엔사의 존립에 관련된 기본적인 권한”이란 입장인 것으로 파악되고 있다. 미 국방당국의 입장도 명확하게 나오지 않고 있지만, 유엔군사령관이 주한미군사령관을 겸직하고 있다는 점에서 유엔사의 거절은 사실상 미국의 거부로 볼 수 있다는 분석이 나온다.

 

◆ “DMZ 관할권 변경은 정전협정 흔들 수도”

DMZ 관할권 논쟁의 핵심은 정전협정의 해석 문제라 할 수 있다. 하지만 더 근본적인 문제는 정전협정 자체가 대한민국 정부의 서명 없이 체결되었다는 점이다. 이승만 정부는 정전에 반대하며 협정 서명을 거부했고, 유엔군사령관이 단독으로 서명한 것이다. 따라서 정전협정이 한국 정부를 법적으로 구속하는지, 한국이 협정 당사자인지에 대한 논란은 끊이지 않아왔다.

 

물론 한국 정부의 입장은 “헌법상 대한민국 영토인 DMZ에 대한 주권은 대한민국에 있으며, 정전협정은 군사적 관리에 관한 잠정적 합의일 뿐 주권을 제한할 수 없다”는 것이다. 반면 유엔사는 “정전협정은 국제법상 유효한 협정이며, 한국 정부도 73년간 이를 준수해왔다”고 주장한다. 결국 이런 입장 차이가 최근 일련의 DMZ 관할권 갈등을 야기하고 있다고 볼 수 있다.

 

이런 상황 속에서 통일부와 민주당은 DMZ 관할권 회복이 정당한 주권 행사라고 주장한다. 그러나 야당과 보수 진영은 시기가 부적절하다고 비판한다. 북한이 핵·미사일 개발을 지속하고 남북관계가 경색된 상황에서, DMZ 관할권 문제로 한미동맹에 균열을 일으키는 것은 안보 위기를 자초하는 행위라는 것이다. 더구나 트럼프 2기 행정부가 출범하여 한미관계가 미묘한 시점에, 미국과의 추가 마찰을 일으키는 것은 전략적 패착일 수 있다는 지적이다.

 

당연히 가장 심각한 우려로 제기되는 건 안보적 측면이다. DMZ는 남북한의 군사적 완충지대로서, 우발적 충돌을 방지하는 핵심 기능을 수행한다. 유엔사도 이를 의식한 듯 “DMZ 관할권 변경은 정전협정 체계 전체를 흔들 수 있다”며 “정전협정 당사국인 북한과 중국이 이를 협정 위반으로 간주할 경우, 정전체제 자체가 붕괴될 위험이 있다”고 경고한다.

 

또한 이재명 정부가 공을 들이고 있는 전작권 전환이 완료되지 않은 상황에서 DMZ 관할권까지 변경한다면, 군사적 공백이 발생할 수 있다는 우려가 제기된다. 한국군은 아직 ▲독자적인 군사 통신위성 ▲정찰·감시 위성 ▲위성 관제 및 암호·보안 체계 등 핵심 영역에서 미국에 의존하고 있다. 이러한 상황에서 전작권 전환 가속화와 DMZ 관할권 조정이 동시에 진행된다면, 한반도 안보에 치명적 공백이 발생할 수 있다. 물론 이에 대해 정동영 장관과 통일부는 “DMZ법은 비군사적·평화적 목적의 출입만 다루며, 군사적 관리는 여전히 유엔사와 협의하도록 규정하고 있어 안보에 영향을 미치지 않는다”고 주장하고 있다.

 

 

◆속도 조절과 소통채널 효율적 관리 필요

이런 논란 속에서 우리에게는 DMZ 관할권 논란이 한반도 평화와 남북관계 개선에 긍정적 영향을 미치면서도 한미 동맹의 균열이나 국론분열로 이어지지 않도록 하는 해법 마련이 긴요해졌다. 이 과정에서 상대를 설득하고 서로 합의점을 도출할 수 있도록 하기 위한 적절한 추진 속도 조절과 실무적인 절차 보완, 그리고 논의와 소통을 지속할 수 있는 채널의 효율적 관리가 필수적이다.

 

첫째, DMZ법을 추진할 경우 유엔사 ‘사전 승인(또는 동의) 의무’를 더욱 명료하게 함으로써 국내법이 정전협정을 우선하거나 무시‧충돌하는 인상을 주는 걸 피할 필요가 있다. 또 비군사적이거나 관광·생태 목적 출입임을 법 문구에서 더 좁혀 규정하고, 군사적 성격을 띤 활동은 전부 유엔사·한미연합사 협의 대상으로 분리함으로써 유엔사 측의 수용 가능성을 높이는 전략이 필요하다. 논란이 되고 있는 평화의 길 재개방도 일방적으로 ‘주권 선언’을 하는 방식이 아니라 유엔사와 함께 안전점검 등을 벌인 후 공동 발표 형식으로 전환하면 동맹 마찰을 줄일 수 있을 것으로 보인다.

 

둘째, 공식 협의 틀을 활용하고 이를 격상시켜 논의하는 방안을 강구할 필요가 있다. 국방부가 이미 KIDD·SCM에서 DMZ 관리 현실화를 의제로 올리겠다고 한 만큼, 여기서 ‘정치 논쟁’이 아닌 ‘정전관리 효율화·안전성 강화’라는 의제를 다루는 쪽으로 만들어야 한다. 유엔군사령관이 주한미군사령관과 한미연합사령관을 겸하는 점을 고려해 한미 국방장관 공동지침 또는 합의각서를 통해 “유엔사 권한은 존중하되 실무 관리의 한국군 역할 확대”라는 큰 틀을 합의하면 동맹 신뢰를 유지할 수 있을 것으로 보인다.

 

셋째, DMZ 관할권 논쟁이 혹여 한미동맹 파열음으로 비춰지는 것을 피하고 ‘동맹 업그레이드’ 쪽으로 옮겨가도록 노력해야 한다. 관련 메시지를 ‘정전협정 무력화’가 아닌 ‘조건 충족에 따른 책임 분담·자주 능력 강화’로 국민을 설득하는 게 필요하다. 트럼프 행정부의 대외 전략에 유의하면서 경제·방위비·주둔여건 등 다른 현안에서 협조 제스처를 최대한 병행하는 것도 동맹 관리 차원이란 점에서 중요하다.

 

넷째, 일방적인 밀어붙이기식 추진보다 국민 공감대를 형성하고 관련 전문가와 학계‧단체 등에서의 컨센서스 형성에 주력해야 한다. 국회 공청회나 언론을 대상으로 한 비공개 브리핑을 통해 유엔사의 입장 등을 공유하고, 초당적인 전략을 수립해 추진하는 방안이 검토될 필요가 있다. 통일부·국방부·외교부가 서로 온도차를 보일 경우 유엔사와 미 행정부에서 혼선을 줄 수 있다는 점에서 청와대와 국가안보실이 주도하는 통일된 메시지를 발신하는 것도 긴요하다. *